當(dāng)?shù)貢r間6月22日下午，歐洲議會全體表決通過了碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）的“一讀”文本，這是針對去年7月歐委會公布的“立法草案”的正式修正意見，是碳關(guān)稅立法的重要進展。這次的投票基本上掃除了上次變故給CBAM立法進程蒙上的陰影?，F(xiàn)在，參與立法的三方——歐盟委員會、歐洲議會和歐盟理事會的方案都擺在了桌面上，進行“三方會談”的條件已經(jīng)具備。因為投票剛剛結(jié)束，所以現(xiàn)在還看不到整合的正式文本?，F(xiàn)階段只能先期根據(jù)歐洲議會的投票結(jié)果和投票前公布的修正意見，歸納一下歐洲議會的CBAM方案與歐委會方案的重要不同之處。等到整合的正式文本公布后，不排除有稍作調(diào)整的可能。
一、CBAM的歷史與發(fā)展
歐盟自2005年開展碳排放交易后，就開始討論針對“碳關(guān)稅”立法。2019年，歐盟委員會主席馮·德萊恩上任伊始即推動將CBAM列入了歐盟綠色新政中；2020年，歐盟委員會提交了CBAM影響評估報告，并對其進行了公開征求意見；2021年，先是歐洲議會投票通過了設(shè)立CBAM的決議，隨后，歐盟又將碳中和目標(biāo)定為強制性法律約束。歐盟CBAM也由此獲得了“合法”身份。2021年7月，歐盟委員會根據(jù)氣候目標(biāo)，提出了名為“Fit for 55”的一系列立法提案，涵蓋了能源、工業(yè)、交通、建筑和碳排放交易體系等多個領(lǐng)域的政策修訂，其中正式公布了CBAM提案細則。2022年3月，歐盟理事會通過了CBAM的“總體方針”，CBAM距離實施再進一步。在此背景下，歐盟在綠色新政中提出實施CBAM，作為其旗艦氣候政策—歐盟碳排放權(quán)交易體系的關(guān)鍵補充政策措施之一，以避免碳泄漏、保護其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的競爭力、推動其“2050氣候中和”目標(biāo)和《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的實現(xiàn)。
2021年7月14日，碳關(guān)稅的“立法草案”最初由歐盟委員會提出，這是進入立法程序第一步。這個“立法草案”同時提交給歐洲議會和歐盟理事會進行審議。首先由歐洲議會進行一讀，或全盤接受，或提出修正意見。今天通過的一讀文本就是歐洲議會對歐委會草案的修正意見。接下來，將由歐盟理事會對歐洲議會的意見進行一讀。如果理事會全盤接受歐洲議會意見，則法案即告通過。否則，理事會將形成自己的修正意見并反饋給歐洲議會。這就會引出“二讀”甚至“三讀”。在實踐中，由于立法程序過于復(fù)雜和冗長，歐洲議會、歐盟理事會和歐盟委員會往往采用非正式的“三方會談”方式，以期達成共識，促成立法提案盡可能在一讀或二讀階段通過。
此前，在今年3月15日，當(dāng)歐洲議會尚未形成一讀意見時，歐盟理事會就已經(jīng)拿出了一個“總體路徑”（General approach），歐盟理事會已經(jīng)表明了它的基本態(tài)度，并傳遞給了歐洲議會?，F(xiàn)在這三方都形成了各自的CBAM方案。歐盟理事會基本上接受了歐委會的方案，而歐洲議會則對歐委會的方案有較大修改。接下來要看他們能否通過三方會談模式形成一個都能接受的方案。從現(xiàn)在到完成立法還有一段路要走。預(yù)計整個立法程序會在2022年底之前完成。
二、關(guān)于CBAM中碳足跡的相關(guān)要求
歐盟正在制定的碳關(guān)稅措施是世界上第一個針對產(chǎn)品的碳含量而采取的貿(mào)易措施。從這個意義上講，它理應(yīng)被高度重視。但CBAM對不同行業(yè)的影響不可一概而論，并且它的具體方案還沒有最終敲定。目前某些文章存在對CBAM的產(chǎn)品范圍和排放范圍不問究竟，對其影響過度渲染的問題。
而更令利益相關(guān)方不滿的是，目前存在一種誤導(dǎo)，說企業(yè)為了應(yīng)對CBAM應(yīng)當(dāng)計算產(chǎn)品的全生命周期（“從搖籃到墳?zāi)埂保┨甲阚E。這是不對的，歐委會去年在產(chǎn)品環(huán)境足跡培訓(xùn)中明確表示，CBAM的碳含量計算并不采用全生命周期碳足跡的方法學(xué)。簡而言之，歐盟要求的CBAM碳足跡沒有那么復(fù)雜，如果單純是為了應(yīng)對CBAM而計算產(chǎn)品的碳含量，也就是未來會被征收碳關(guān)稅的那部分碳排放，肯定用不著全生命周期碳足跡等方法。為什么？因為此碳足跡非彼碳足跡。CBAM僅關(guān)注企業(yè)的“范圍一”和“范圍二”排放；它既不考慮上游環(huán)節(jié)（原材料生產(chǎn)）的排放，也不考慮下游環(huán)節(jié)（使用和報廢階段）的碳排放。而全生命周期碳足跡則必須考慮上下游排放。換言之，CBAM征稅的碳排放不是“全生命周期”的，它僅限于組織內(nèi)部的生產(chǎn)排放和用電排放（對電力排放是不是征稅還沒最后確定），而全生命周期碳足跡的碳排放是跨組織的。全生命周期碳足跡當(dāng)然有它的用處和價值，但它并不是應(yīng)對碳關(guān)稅的特效藥，甚至并不完全對癥；這是一個科學(xué)問題，必須實事求是。
三、歐洲委員會和歐洲議會版本的異同
目前來看，與歐委會一年前拿出的“立法草案”相比，歐洲議會今天通過的修正方案有很大變化。最重要的是，碳關(guān)稅的起征日期向后推遲了一年——從2027年起征。歐洲議會的方案擴大了CBAM的產(chǎn)品范圍，增加了有機化學(xué)品、塑料、氫和氨，還把進口產(chǎn)品的間接排放（用電排放）納入了征稅范圍；后面這兩條使得CBAM有了強制執(zhí)行力。
四、業(yè)界對于CBAM可能引發(fā)新貿(mào)易爭端的擔(dān)憂
業(yè)界普遍擔(dān)憂，歐盟率先實施CBAM可能在全球范圍內(nèi)引發(fā)新的貿(mào)易爭端。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，實施碳關(guān)稅將導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)品的出口成本增加，令行業(yè)承壓；同時，類似歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的政策有貿(mào)易保護主義的傾向，或成為部分國家保護本土產(chǎn)業(yè)、打壓競爭對手的手段。布魯蓋爾研究所就曾發(fā)表文章指出，歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)機制很可能引發(fā)貿(mào)易爭端。澳大利亞更是公開反對歐盟推出碳邊境調(diào)節(jié)機制，稱其為一種“貿(mào)易保護措施”。另有泰國、韓國、菲律賓等國質(zhì)疑，歐盟此舉是要把單邊標(biāo)準(zhǔn)強加于其他國家。
能源基金會低碳轉(zhuǎn)型項目主任傅莎指出，歐盟推出CBAM的初衷與其碳市場改革密不可分，其中就包括幫助本土企業(yè)提升競爭力?！皻W盟應(yīng)該也考慮到了各界對貿(mào)易爭端的擔(dān)憂，在相應(yīng)條款的設(shè)計上有所體現(xiàn)。比如，費用的征收并不針對進口產(chǎn)品，而是針對其本土進口商。不過，這不能避免這些條款通過傳導(dǎo)致使進口產(chǎn)品的成本增加。另外，歐盟還通過選定行業(yè)、局限在直接排放、設(shè)置過渡期等方法，盡量減少各界的顧慮。目前來看，可能對其周邊貿(mào)易伙伴的影響會比較明顯，首階段覆蓋的行業(yè)也會受到影響?！?/p>
值得注意的是，CBAM在歐洲議會獲得通過，并不意味著作為“碳關(guān)稅”已經(jīng)走完立法程序。這表明繼歐盟委員會、歐盟理事會之后，歐洲議會也形成了自身的“碳關(guān)稅”方案，下一步，還要進行三方協(xié)商，才能得到最終的法律文本。
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