全球新冠肺炎大流行背景下，多國(guó)強(qiáng)化對(duì)外國(guó)投資的審查和限制，其中2020年2月13日正式生效的美國(guó)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）實(shí)施條例尤為引人關(guān)注，并對(duì)西方國(guó)家相關(guān)立法產(chǎn)生了一定的示范和帶動(dòng)效應(yīng)。美國(guó)從第一次世界大戰(zhàn)至今，創(chuàng)設(shè)并不斷調(diào)整國(guó)家外資安全審查制度，試圖在“對(duì)外開(kāi)放”和“國(guó)家安全”之間尋求適當(dāng)平衡，但在近年也越來(lái)越顯現(xiàn)出將外資安全審查作為政策工具，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)行防范和打壓的傾向。
一、美國(guó)外資國(guó)家安全審查的制度設(shè)計(jì)
美國(guó)長(zhǎng)期保持著吸引外資和對(duì)外投資第一大國(guó)的地位，外來(lái)投資是二戰(zhàn)后美國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮的重要原因之一。美外資國(guó)家安全審查制度始于軍事考量，但隨著之后意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)等其他因素的引入和交織發(fā)展不斷調(diào)整，經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、逐步強(qiáng)化的發(fā)展過(guò)程。
（一）美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度的歷史沿革
1.制度醞釀時(shí)期（第一次世界大戰(zhàn)—1974年）。一戰(zhàn)期間,由于擔(dān)心德國(guó)企業(yè)在美投資軍事用途相關(guān)行業(yè)，1917年出臺(tái)《敵國(guó)貿(mào)易法》授予總統(tǒng)處理與敵國(guó)貿(mào)易關(guān)系的權(quán)力。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)資本輸出大于輸入，促使其對(duì)應(yīng)制定開(kāi)放政策吸引外資。這一時(shí)期，除了對(duì)來(lái)自社會(huì)主義陣營(yíng)國(guó)家的防范，以及對(duì)廣播、電子通信、航空、海運(yùn)等個(gè)別產(chǎn)業(yè)的限制外，并沒(méi)有關(guān)于審查和限制外資的綜合性法案或?qū)ｉT(mén)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
2.制度初創(chuàng)時(shí)期（1974—1988年）。20世紀(jì)七十年代，美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入滯脹期，歐佩克國(guó)家憑借“石油美元”大舉購(gòu)買(mǎi)美國(guó)資產(chǎn)，引發(fā)抵觸情緒。1975年美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）的設(shè)立，成為美國(guó)開(kāi)始建立外資審查制度的標(biāo)志。但成立之初的CFIUS職能僅限于對(duì)外資調(diào)查和分析，協(xié)調(diào)外資政策的實(shí)施，并未發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。
3.制度形成時(shí)期（1988—2001年）。20世紀(jì)八九十年代，日資的大量涌入促使了1988年《?？松ヂ謇飱W修正案》和1992年《伯德修正案》的相繼通過(guò)。在這一時(shí)期,CFIUS被升格為具有實(shí)質(zhì)審查權(quán)并能初步?jīng)Q定采取強(qiáng)制措施的國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)。至此，美國(guó)針對(duì)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查制度基本形成。
4.制度完善時(shí)期（2001—2017年）?！?.11”恐怖襲擊后，國(guó)家安全問(wèn)題成為美政府和民眾的首要關(guān)切。以迪拜港口并購(gòu)案為導(dǎo)火索，《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》（FINSA）出臺(tái)。此后，CFIUS的權(quán)限不斷擴(kuò)展，審查數(shù)量大幅上升。美國(guó)的外資審查制度于這一時(shí)期走向成熟。
5.強(qiáng)化審查時(shí)期（2018年至今）。特朗普政府進(jìn)一步強(qiáng)化CFIUS的職能。2018年《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）進(jìn)一步擴(kuò)大CFIUS的審查范圍、審查權(quán)限和人員編制，增加危害國(guó)家安全的考慮因素，增強(qiáng)重啟審查權(quán)和新增中止交易權(quán)，從而使CFIUS監(jiān)管權(quán)前所未有地得到擴(kuò)大。
（二）美國(guó)外資國(guó)家安全審查的執(zhí)行機(jī)構(gòu)
CFIUS作為負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，隨美國(guó)外資安全審查制度體系的初創(chuàng)而生，幾經(jīng)變遷，現(xiàn)由財(cái)政部牽頭，財(cái)政部長(zhǎng)兼任委員會(huì)主席，設(shè)在財(cái)政部投資安全辦公室的秘書(shū)處承擔(dān)事務(wù)性工作。CFIUS成員分為：9個(gè)有投票權(quán)部門(mén)的負(fù)責(zé)人（財(cái)政部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)、國(guó)土安全部長(zhǎng)、商務(wù)部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)、能源部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)卿、美國(guó)貿(mào)易代表、國(guó)家科學(xué)技術(shù)政策辦公室主任）；2個(gè)無(wú)投票權(quán)部門(mén)的負(fù)責(zé)人（勞工部長(zhǎng)、國(guó)家情報(bào)局局長(zhǎng)）；5個(gè)觀察員部門(mén)負(fù)責(zé)人（白宮管理和預(yù)算辦公室、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)、國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)土安全委員會(huì)的負(fù)責(zé)人）。
CFIUS對(duì)安審項(xiàng)目實(shí)施分階段審查，經(jīng)第一階段“一般審查階段”，認(rèn)為存在疑慮的項(xiàng)目進(jìn)入第二階段“特別審查階段”；經(jīng)第二階段審查,可作出通過(guò)審查或附條件通過(guò)審查的決定，或者報(bào)告總統(tǒng)建議否決交易（若存意見(jiàn)分歧，也由總統(tǒng)裁定）。否決交易的決定由總統(tǒng)作出,其最終決定不受司法審查。此外,CFIUS每年還要定期向美國(guó)國(guó)會(huì)匯報(bào)審查情況，從而形成了總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和CFIUS三方共同進(jìn)行外資審查的監(jiān)管體系。
二、FIRRMA實(shí)施細(xì)則展現(xiàn)出美國(guó)外資安全審查的發(fā)展取向
2020年2月生效的FIRRMA實(shí)施細(xì)則,是FIRRMA的具體操作指南，在外資審查范圍、強(qiáng)制申報(bào)、審查時(shí)限等方面做出一系列重要調(diào)整和詳細(xì)規(guī)定，體現(xiàn)出了美國(guó)在推動(dòng)外資國(guó)家安全審查“現(xiàn)代化”方面的發(fā)展取向，主要特點(diǎn)包括：
一是審查范圍更寬泛，首次將非控制性投資納入。CFIUS以往僅對(duì)可能導(dǎo)致外國(guó)人實(shí)際控制美國(guó)企業(yè)業(yè)務(wù)的交易具有管轄權(quán)，而“控制”的重要標(biāo)準(zhǔn)一般是外資持股10%以上。FIRRMA實(shí)施細(xì)則首次建立了對(duì)于特定領(lǐng)域非控制性投資的審查程序，允許CFIUS對(duì)涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或敏感個(gè)人數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的美國(guó)企業(yè)的非控制性外國(guó)投資開(kāi)展審查。
二是審查對(duì)象更明確，詳細(xì)列示審查的具體領(lǐng)域。FIRRMA實(shí)施細(xì)則明確列舉了對(duì)非控制性投資應(yīng)納入審查范圍的四類(lèi)特定領(lǐng)域。一是關(guān)鍵技術(shù)，包括被列入《彈藥出口清單》《商業(yè)管制清單》等法規(guī)的關(guān)系國(guó)家安全的導(dǎo)彈技術(shù)、核技術(shù)和軍民兩用技術(shù)等，以及《2018年出口管制改革法案》所規(guī)定的新興和基礎(chǔ)技術(shù)，F(xiàn)IRRMA實(shí)施細(xì)則還詳細(xì)列舉了須審查的27個(gè)敏感行業(yè)。二是關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，共涉及28類(lèi)設(shè)施系統(tǒng)，包括美國(guó)企業(yè)擁有、運(yùn)營(yíng)、制造、供應(yīng)或服務(wù)的重要信息系統(tǒng)和行業(yè)支撐控制系統(tǒng)，如衛(wèi)星系統(tǒng)、電信設(shè)施、油氣存儲(chǔ)和管線系統(tǒng)、金融基礎(chǔ)設(shè)施、公共供水系統(tǒng)等。三是敏感個(gè)人數(shù)據(jù)，共涉及11項(xiàng)，包括企業(yè)直接或間接收集維護(hù)的可能被外國(guó)投資者以威脅國(guó)家安全的方式加以利用的美國(guó)公民信息，包括金融數(shù)據(jù)、位置信息、健康數(shù)據(jù)、基因檢測(cè)資料、通信數(shù)據(jù)、政府人員信息等。四是軍事等特定設(shè)施（樞紐機(jī)場(chǎng)、戰(zhàn)略海港、軍事設(shè)施、政府機(jī)構(gòu)等）周邊房地產(chǎn)，其附錄中分類(lèi)列出了有關(guān)設(shè)施的詳細(xì)清單約200處。
三是申報(bào)要求更嚴(yán)格，首次增加“強(qiáng)制申報(bào)”要求。一直以來(lái)，美國(guó)外資安全審查都是企業(yè)自愿申報(bào)。此次生效的FIRRMA實(shí)施細(xì)則規(guī)定了實(shí)行強(qiáng)制申報(bào)的情形：一是外國(guó)政府在交易中直接或間接獲得“重大利益”的，即外國(guó)投資者在美企業(yè)中直接或間接擁有25%或以上的表決權(quán)，且外國(guó)政府直接或間接擁有該外國(guó)投資者49%或以上的表決權(quán)；二是投資“CFIUS關(guān)鍵技術(shù)試點(diǎn)計(jì)劃”范圍內(nèi)業(yè)務(wù)的美國(guó)企業(yè)，包括核能發(fā)電、半導(dǎo)體制造和生物技術(shù)等敏感領(lǐng)域的設(shè)計(jì)、研發(fā)和制造企業(yè)。
四是審查程序更繁瑣，延長(zhǎng)審查程序時(shí)限、授權(quán)收取申報(bào)費(fèi)用及罰款。FIRRMA實(shí)施細(xì)則保留了CFIUS以往審查程序的核心部分，并給予CFIUS更多用于審查的時(shí)間。在審查費(fèi)用方面，規(guī)定CFIUS可收取申報(bào)審查的投資項(xiàng)目交易額的1%作為申報(bào)費(fèi)，上限30萬(wàn)美元。在罰款方面，明確CFIUS可以對(duì)違反投資審查規(guī)定的當(dāng)事方處以罰款，如在申報(bào)材料中發(fā)生重大遺漏、作出錯(cuò)誤或虛假陳述的，可處以最高25萬(wàn)美元的民事罰款；未能遵守強(qiáng)制性申報(bào)程序的，可處以最高25萬(wàn)美元或等同交易額的民事罰款。
五是審查權(quán)限進(jìn)一步擴(kuò)充，審查政治化趨勢(shì)明顯?；贔IRRMA實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，CFIUS實(shí)現(xiàn)有史以來(lái)最大規(guī)模擴(kuò)權(quán)，包括有權(quán)識(shí)別屬于其管轄范圍但沒(méi)有提交正式通知的交易；擁有中止交易權(quán)和豁免權(quán)，在審查期或調(diào)查期內(nèi)即可暫停交易，而無(wú)須獲得總統(tǒng)指令，還可自行決定免除對(duì)某些交易的審查；對(duì)緩解協(xié)議的履行情況持續(xù)監(jiān)督，保證切實(shí)消除國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，引入“白名單”制度，進(jìn)行國(guó)別差異對(duì)待，允許對(duì)特定國(guó)家享受部分審查豁免，并將英國(guó)、澳大利亞和加拿大等傳統(tǒng)盟友國(guó)家列入初始名單。
三、美國(guó)加速外資國(guó)家安全審查制度改革的影響和啟示
本質(zhì)上，外資國(guó)家安全審查制度是一把雙刃劍，“缺位”可能威脅到國(guó)家安全，“越位”則可能影響國(guó)際資本流動(dòng)和投資貿(mào)易便利化的大趨勢(shì)。FIRRMA及其實(shí)施細(xì)則的相繼出臺(tái)實(shí)施，不僅是其自身加速審查制度改革的標(biāo)志，也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的外溢效應(yīng)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著一些國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全的關(guān)注和擔(dān)憂(yōu)不斷上升，國(guó)際上有關(guān)跨境投資安全審查的相關(guān)法律政策還將繼續(xù)迎來(lái)一輪變革和升級(jí)，相關(guān)動(dòng)向值得我們關(guān)注，也為我們提供了參考。
一是體現(xiàn)出美國(guó)外資安全審查制度跟進(jìn)凸顯政策導(dǎo)向的因應(yīng)思路。首先，解決模糊籠統(tǒng)的法律規(guī)定帶來(lái)的不確定性，引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)合規(guī),同時(shí)完善相關(guān)法律體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)性。通過(guò)FIRRMA實(shí)施細(xì)則等新規(guī)出臺(tái)，美國(guó)試圖改變以往FINSA有關(guān)審查管轄范圍不夠具體明確以及落后于投資實(shí)踐的情況，并在擴(kuò)大管轄范圍的同時(shí)，規(guī)范CFIUS擁有的自由裁量權(quán)。其次，貫徹政府的外資政策導(dǎo)向，通過(guò)調(diào)整法律來(lái)平衡及保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全,進(jìn)而達(dá)到干預(yù)甚至阻擾競(jìng)爭(zhēng)者投資等政治目的。再次，擴(kuò)大CFIUS管轄范圍及職能配置以應(yīng)對(duì)數(shù)量不斷增加、架構(gòu)日趨復(fù)雜的外商投資交易帶來(lái)的審查效率問(wèn)題，并增強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管能力。
二是引發(fā)多國(guó)出臺(tái)或修訂政策法案限制外國(guó)投資。部分國(guó)家出于自身利益考慮或美國(guó)的示范效應(yīng)，加強(qiáng)對(duì)外國(guó)投資的審查和限制。2020年10月正式實(shí)施的《外商直接投資審查條例》是第一個(gè)歐盟層面對(duì)來(lái)自歐盟以外直接投資的審查機(jī)制；英國(guó)則通過(guò)《外商投資審查新規(guī)》，擴(kuò)大外資交易的審查范圍,并計(jì)劃設(shè)立類(lèi)似于美國(guó)CFIUS的機(jī)構(gòu)；德國(guó)2020年7月生效的《對(duì)外貿(mào)易和支付法》第15修正案將外資并購(gòu)的安全審查標(biāo)準(zhǔn)由“實(shí)際威脅”調(diào)整為“可預(yù)見(jiàn)影響”；日本將計(jì)算機(jī)、半導(dǎo)體等20多個(gè)產(chǎn)業(yè)納入審查清單；澳大利亞將外資收購(gòu)農(nóng)場(chǎng)、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)等作為敏感資產(chǎn)，不論交易性質(zhì)或金額，均加以監(jiān)管。
三是作為疫情背景下防范別國(guó)大舉投資并購(gòu)的應(yīng)急工具。部分國(guó)家擔(dān)心他國(guó)惡意收購(gòu)受疫情影響資金緊缺、估值下降的本土重要企業(yè)，紛紛收緊境外投資政策以避免被“逢低抄底”。歐盟高級(jí)官員公開(kāi)表示，歐洲國(guó)家應(yīng)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)企業(yè)股份來(lái)化解外國(guó)資本“借助疫情危機(jī)收購(gòu)歐洲資產(chǎn)”的威脅。歐盟主要國(guó)家也紛紛響應(yīng)，分別加強(qiáng)了對(duì)境外投資的審查力度。印度作為發(fā)展中國(guó)家，則修改外國(guó)直接投資規(guī)則，規(guī)定“與印度領(lǐng)土接壤的國(guó)家”直接投資需要得到政府批準(zhǔn)，防范意圖明顯。
四是恐將演化為經(jīng)貿(mào)施壓的手段和談判籌碼。美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度中，沒(méi)有明確界定“國(guó)家安全”的概念，僅列舉與國(guó)家安全相關(guān)的因素作為審查的依據(jù)，為其將外資國(guó)家安全審查作為政治打壓和博弈工具提供了操作空間。美國(guó)在FIRRMA實(shí)施細(xì)則中首次設(shè)立外資審查豁免的“白名單”制度，亦不排除其借此增加經(jīng)濟(jì)博弈和談判籌碼對(duì)外施壓的可能。
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